从义务注意型信用承诺到失信纠正型信用承诺

发布时间:2021-02-28|来源:源点信用|专栏:信用解读

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2014年《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(下简称《规划纲要》)提出“逐步建立行政许可申请人信用承诺制度,并开展申请人信用审查”。

2019年《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(下简称《指导意见》)指出应当在事前、事中以及事后监管机制中,分别建立健全审批型信用承诺制度、主动公示型信用承诺制度以及修复型信用承诺制度。并鼓励行业协会商会建立会员信用记录,完善行业自律型信用承诺制度。

许多地方也在《规划纲要》和《指导意见》的指导下对此展开了试点。这些信用承诺的展开显然有助于国家推动“放管服”改革,提高行政审批和监管效率,方便群众和企业办事,促进信息主体从被动接受法律规制到主动履行信用承诺的思维转变。

本文剖析梳理了四种信用承诺制度及其应用场景,建议下一步重点建立专门适用于失信人的失信纠正型信用承诺,这样不仅可以督促失信人自我纠正和及时止损,而且还可以通过违诺后的联合惩戒倒逼承诺人履行信用承诺。

现状和剖析

四种信用承诺制度并存且各有侧重


“承诺”即“对某项事务答应照办”。信用承诺则是指信息主体对自身的信用状况、所提供的信息或者材料的真实性以及将来实施或不实施某种行为作出的承诺。


(一)四种信用承诺制度并存

目前我国信用承诺主要包括以下四种类型:

其一,审批型信用承诺。此类信用承诺可分为审批替代型信用承诺、容缺办理型信用承诺和证明事项告知承诺。

其中审批替代型信用承诺是指市场主体在办理实行告知承诺制的行政审批事项时,按要求提交信用承诺书即可获得行政审批。如天津港保税区推出的最简告知承诺制审批改革,“企业书面承诺能够满足相应环保管理要求,即视为已依法履行环境影响评价手续,不需另行委托第三方编制环评报告、不需履行报批程序、不需等待公示时间、不需取得环评批文,一次性完成审批”。

容缺办理型信用承诺,即申请人信用状况较好、部分申报材料不齐备但书面承诺在规定期限内提供的,应先行受理。

最后是证明事项告知承诺,即“公民、法人和其他组织在向行政机关申请办理行政事项时,行政机关以书面形式将证明义务、证明内容以及不实承诺的法律责任一次性告知申请人,申请人书面承诺已经符合告知的相关要求并愿意承担不实承诺的法律责任,行政机关不再索要有关证明并依据书面承诺办理相关行政事项的工作机制。”

其二,主动公示型信用承诺。即鼓励信息主体在相关的网站或其他渠道上自愿注册信用信息,并对信息真实性公开作出信用承诺。

其三,行业自律型信用承诺。2016年《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》提出“引导企业主动发布综合信用承诺或产品服务质量等专项承诺,开展产品服务标准等自我声明公开,接受社会监督,形成企业争做诚信模范的良好氛围。”

其四,信用修复型信用承诺。主要指失信主体在失信信息查询、披露或者记录期限内,将信用承诺作为信用修复的一种方式或一种条件,向修复机关提请信用修复,修复完成后,“各地区各部门要按程序及时停止公示其失信记录,终止实施联合惩戒措施。”或对原始失信公共信用信息转为档案保存、不得再披露、在平台查询界面上删除以及对修复情况予以标注。

(二)四种信用承诺制度的剖析

首先,适用最为广泛的是审批型信用承诺,涉及用地、规划、能评、环评、水电气接入等多个领域的审批服务事项。此类信用承诺的适用,无疑推进简政放权和政府职能转变,特别是在常态化疫情防控下,提升企业投资生产经营事项审批效率。但也暴露出一些问题:

其一,审批型信用承诺弱化了市场准入的控制,在我国信用环境相对较差的背景下,一些不具准入资格和条件的机会主义者或冒险主义者可能将此作为捷径进入市场,进而影响正常的市场秩序。特别是在食品、药品等领域适用审批替代型信用承诺,采取“先照后证”,有可能造成严重的食药品安全危机,甚至影响社会的稳定。

其二,关于审批型信用承诺的法律定性问题,有学者认为是“一种单方允诺,事业单位通过信用承诺与监管机关、社会形成了一种契约关系。”有学者认为是一种行政协议,即申请人和行政审批机关之间的行政协议。亦有学者认为是信用监管的方式、环节之一。显然法律定性的不同,将导致违诺人所承担的法律责任无法统一。

其三,关于信息主体在审批时是否必须适用此类信用承诺的问题,有规定表述为“对于实行告知承诺制的证明事项和涉企经营许可事项,申请人可自主选择是否采用告知承诺制方式办理”。亦有规定为必须采用。如“安全生产类承诺制度目前以强制方式推行实施,安全生产监督管理部门要求有关企业必须签订承诺书。”如果作为必要条件,违诺后是否会加重承诺人的责任还值得商榷。

其次,信用承诺的功能主要在于敦促信息主体提供的信息真实完整,以及进入相关行业或领域后遵纪守法的义务注意型信用承诺。

其中审批型信用承诺是典型的信息真实性和补充性信用承诺,即行政相对人承诺提供的信息准确,对暂时缺漏的信息将尽快予以补充。

主动公示型信用承诺则是督促信息承诺人提供的信息真实可靠。

行业自律型信用承诺相对较为综合,主要是本行业成员对未来履行相关事项所作出的承诺。

然而这些事项即便没有做出信用承诺,亦有相应法律规定了相应的义务和法律责任,如《中华人民共和国行政许可法》规定了颁发相关证件的条件以及隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请行政许可的责任,《中华人民共和国公司法》规定了公司设立的条件和虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的责任。

除此之外,亦有敦促失信主体纠正失信行为目的的信用修复型信用承诺,相较于前面的信用承诺,该承诺具有失信救济的良好效果,目的在通过信用承诺为失信人提供“浪子回头”机会,帮助失信群体重塑信用形象,整体上提高我国诚信水平。

再次,审批型信用承诺、主动公示型信用承诺以及行业自律型信用承诺,均为普遍适用性规则,面向一般的信息主体,即信息主体不论是否具备失信记录,在相应的场景中均有作出信用承诺的可能。

较为特殊的是信用修复型信用承诺,该类承诺属于一种事后信用监管方式,以失信人为适用对象。

就目前而言,相对适用于一般信息主体的信用承诺制度,我国对适用于失信人的信用承诺制度关注还有待加强。在我国信用环境还须不断提升的背景下,建议敦促失信人及时纠正失信行为和重塑良好信用形象。

最后,违诺责任的承担方式各地各领域有所不同。

有规定将承诺人作出不实承诺或者违反承诺的失信行为记入信用档案。

有规定将因承诺不实被撤销许可的信息作为不良信息记入被许可人的信用档案,在法定期限内对该被许可人不再适用行政许可信用承诺制。

有规定对于承诺人违背信用承诺取得行政许可的,由行政许可机关处一百万元以上二百万元以下罚款,获得非法收益的,没收非法收益,并处非法收益三至五倍的罚款。

亦有规定“对应签订而拒不签订的承诺对象,依法依规启动联合惩戒。”

还有规定根据违诺行为的严重程度给与不同的处罚,依次是撤销行政许可、进行处罚并加强监管力度、列入失信惩戒对象名单并将信用信息推送至市公共信用信息平台。

在这种情况下,一方面,承诺人可能基于对违诺责任的误解,违背真实意思做出信用承诺,而损害其权益;另一方面,被承诺人也可能基于对违诺责任缺乏统一适用标准而做出过度自由的定责,导致违诺人在同样的违诺情形下承担完全不同的违诺责任,进而影响信用承诺制度的权威性,不利于建立被为社会所普遍遵循的信用承诺制度。

制度选择

建议聚焦失信纠正型信用承诺

(一)对义务注意型信用承诺需慎用

失信联合惩戒措施民法、行政法等规定了诚实信用原则,该原则要求行为人在实施法律行为时讲诚信守信用,一定程度上可以视为法律要求行为人做出的对世性“信用承诺”,行为人违诺达到某种程度后将会承担相应的法律责任。

目前所适用的审批型信用承诺、主动公示型信用承诺以及行业自律型信用承诺的目的在于督促行为人遵守法律规定、履行约定义务,本质上属于义务注意型信用承诺。

但此类信用承诺在实践中有通过设置新的责任加重承诺人责任的问题,以适用最为广泛的审批型信用承诺为例,资格审查、信息审核的目的,一方面是在于将不具备相关条件的主体“拒之门外”,以确保相关领域后市场的秩序;另一方面则是帮助申请人审核材料,提醒其补充相关缺漏的材料,以确保申请人具备相应资格和能力。

此时的审批和提醒义务本来就是相关审批机构的职责,若以信用承担加以替代,将导致申请人日后承担因为相关材料不齐全的责任,并会基于“不遵守其所签署的信用承诺书,可能会面临被取消行政审批、处以联合惩戒、禁止进入某些领域等风险。”给申请人带来严峻的社会风险。因此,义务注意型信用承诺即便加以适用也应当以提醒为主,对违诺者须严格依法依规实施惩戒。

(二)建议建立失信纠正型信用承诺

我国诚信机制的长效建设在于营造良好的信用环境,让普通群众不愿失信,失信后亦能及时主动的纠正。为实现这一目标,我国不应止步于诚信文化的宣传和严格责任的惩戒,对于轻微失信人还需要慈母般的包容,避免信用否认被放大而导致失信人自我抛弃、自我放纵。

就目前的立法而言,失信信息的披露期限一般为3-5年。此期限中的失信人信息被披露,不仅多项行为自由受限,而且名誉也可能长期受到影响。而现行的信用修复制度,不仅在修复期间不停止对失信信息的公示和失信联合惩戒措施,而且还需在一定的修复期限后才能进行修复,在为失信人降损方面实际上存在一定的局限性。

相反,为失信人提供修复快车道的信用承诺则具有明显优势:

首先,有利于给失信人提供一次通过承诺的方式自我纠正的机会,督促其及时纠正失信行为,快速地重塑信用形象。

其次,信用承诺背后的违诺责任,将倒逼失信主体在信用承诺后及时的履行承诺,最大程度降低了失信人逾期不履行义务和不消除消极影响给守信人所带来的直接损失以及信赖利益损失。

最后,符合我国构建诚信长效机制的目标,我国诚信建设的根本目标不在于惩戒失信主体,而是在于督促普通群众践诺守信,主动纠正自己的失信行为。

除此之外,这种信用承诺减少了部分信用修复审查程序,还有利于提高信用修复工作效率。

重点制度思考

建立一般失信行为的信用承诺

信用修复本身就具备矫正、救济失信行为的作用。主要功能在于为失信人提供自主纠正失信行为的机会,减少失信记录或失信惩戒带来的不良影响。失信纠正型信用承诺在这一过程中应重点适用。

(一)失信纠正型信用承诺适用对象限于一般失信行为

信用修复可以缩短失信行为记录惩戒期限,帮助失信人在“自然修复”之前消除失信信息的影响或重建良好信用。同时基于其具有停止披露失信信息,修复失信行为等降低失信成本的效果,在适用时应当持审慎态度。

一方面,适用条件过低会降低失信成本,使得失信人对之前的信用惩戒措施不再有任何的畏惧和尊重,而且在事实上形成不平等。

另一方面,条件过高则将降低失信人信用修复积极性,导致其寄希望于“自然修复”。

本文认为,基于失信程度可将失信行为划分为一般失信行为、较为严重的失信行为以及严重失信行为。

对于一般失信行为,由于失信程度相对轻微,在制度设计上应当尽量给与一般失信人自我纠正的机会,避免实施力度过大的惩戒。

对于较为严重的失信行为,存在此类行为的失信人已然处于重点监管之中,若再次失信行为,则可能被纳入严重失信范围之内,进而受到诸如“黑名单”等联合惩戒措施。若继续适用信用承诺制度,不仅会导致失信成本可忽略不计。而且此时的失信人一旦再次失信,不论是基于失信行为还是违诺均会受到严厉的信用联合惩戒,导致信用承诺的适用实际上不具备价值。

最后,对严重失信行为,我们更不应当寄希望于存在该类行为的失信人能够通过主观承诺来对失信行为予以纠正,而应当是考察其客观履行状况。

(二)信用承诺应当作为信用修复的替代性条件

一般而言,信用修复的基本条件为主动纠正失信行为并消除由此带来的不利影响。根据信用承诺在信用修复中发挥的作用不同,一般分为以下两种不同模式。

一种是作为加分选择性条件,即失信人在满足信用修复的基本条件后,可以选择做出信用承诺书,保证以后不会再次失信,修复机关可以将信用承诺作为加分条件优先办理信用修复。

这种模式将信用承诺及背后的责任选择权推向了信息主体,尚存在以下两个问题:

一方面,失信人即便不做信用承诺,日后必须履行相应的法律义务,以“清理”前期的失信行为,否则会承担相应的法律责任。

另一方面,做出信用承诺将面临着承担更为严厉的违诺失信联合惩戒,失信人在利益权衡下,为避免接受后期行为的“约束”甚至更为严厉的处罚,可能舍弃信用承诺所带来的利益而拒接作出承诺。

还有一种是作为必要条件,即失信人在满足信用修复的基本条件后,必须做出信用承诺,保证已然满足信用修复基本条件且不会再次失信,否则修复机关将不为其办理信用修复。这种模式要求承诺人满足信用修复的基本条件,不仅无法快速的进行信用修复。而且要求承担相应的信用承诺责任。

我国宜将信用承诺作为信用修复的替代性条件,即承诺人做出一定期限内主动纠正失信行为、消除由此带来的不良影响、接受诚信教育以后不再失信等事项的承诺后,信用修复机关先行予以修复,同时对修复情况予以信用承诺标注。理由如下:

其一,信用修复型信用承诺的基础是对承诺人的信任。信用承诺的运行机理应当是,被承诺人基于承诺人的承诺书而有理由相信其所承诺的事项,并将承诺人视为守信用的主体。在信用修复型承诺中,修复机构亦应将承诺人其视为准守信人,给其提供快速信用修复的机会。

其二,做出信用修复型信用承诺的承诺人在获取修复便捷的同时也面临着违诺后承担极其严厉的失信联合惩戒,这种联合惩戒的威慑使得信用承诺的履行在应然层面有了保障,应减少失信人不主动纠正失信行为并消除消极影响的怀疑,更无需继续设置大量信用修复条件加以控制。退言之,即便承诺人违诺,鉴于一般失信行为带来的消极影响较为轻微,亦可及时止损。

其三,失信信息对失信人的消极影响始于披露,过长的信用修复期限会加强信息的传播而带来更多的不良影响。信用修复一般是时限规定的,如有地方规定“原则上自不良信息认定之日起修复期限应满1年及以上”,有地方规定“一般失信信息自认定之日起满三个月”。如此长的修复期限可能导致失信人的信息被广泛传播,甚至失去了依申请信用修复的价值。替代性信用承诺突破修复时限的限制,在原本的信用修复期限上进一步缩短不良信用记录效力期限或者终止不良信用记录效力,以助力失信人重塑信用,将失信记录给轻微失信人的损失降到最低。