市场监管领域社会共治重点难点问题

发布时间:2020-07-13|来源:|专栏:信用知识

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党的十九大报告提出,“打造共建共治共享的社会治理格局”,十九届四中全会进一步强调“必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,为如何推进社会共治指明了方向。面对市场监管新形势新要求,近些年来,各级市场监管部门逐渐认识到社会共治的重要性并积极探索实践,取得了一定成效和经验,但也存在一些问题和不足。笔者试着从推进市场监管领域社会共治的背景切入,对市场监管领域社会共治工作的重点难点问题进行分析,进而提出针对性的建议,以期更好发挥社会共治在市场监管工作中的助力作用。


推进市场监管领域社会共治的背景

1、市场主体大幅增加


商事制度改革前,市场主体总体呈平稳发展态势,各部门的监管也呈平稳推进态势,这样没有大起大落的状态延续了几十年。但2014年3月1日商事制度改革后,情况有所不同,市场主体呈“井喷式”增长,2018年3月16日,原北京市工商局颁发了我国第一亿张市场主体营业执照,标志着我国市场主体迈入亿级大关。截至2019年底,各类市场主体总数达到1.2亿户。


大幅增加的市场主体让市场监管部门过去的“人盯人”“撒胡椒面”式的人海战术越来越捉襟见肘。审批、主管部门在大力推进行政审批改革,实行“谁审批谁监管,谁主管谁监管”的背景下,越来越多的市场主体被纳入监管范围,甚至有些不想管不愿管的主体也不得不纳入监管范围,而审批、主管部门的监管人员数量又很不乐观。具体到市场监管部门,机构改革后,其本身既是监管部门,也是审批、主管部门。

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2、机构改革带来新矛盾

2018年4月10日,新成立的市场监管总局挂牌成立,标志着市场监管机构改革迈上了一个新台阶。新组建的市场监管总局整合了原工商总局、原质检总局、原食药监总局、国家发改委价格监管和反垄断执法、商务部经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责,对市场监管体制进行顶层设计,将分散的监管机构职能进行整合,实行统一的市场监管。


根据中共中央《深化党和国家机构改革方案》,2019年3月前,全国各层级已完成市场监管机构改革。在推进机构改革过程中,各地做法不尽一致,但总体情况是,在职能整合后,基层监管执法人员数量非但没有按比例增加,反而有所减少,有的地方合并后的监管执法人员甚至还没有原工商部门人员多,更有甚者,合并后的人员还不及合并前原工商部门人员的一半。“事多人少”的矛盾普遍存在,有些地区尤为突出,长期处于超负荷运转状态。

3、新技术、新业态、新模式层出不穷

这几年来,国务院之所以一直强调“包容审慎监管”,新技术、新业态、新模式如雨后春笋般不断出现,电子商务领域尤为突出,但因其存在虚拟性、跨区域性和即时性等特点,且形式多种多样、变化日新月异,出现了很多监管难点,给市场监管部门带来了前所未有的挑战。市场监管部门既要“服”好,又要“管”好,中间的平衡点在哪里?


比如,大数据的出现,给消费者带来了巨大的便利,在电商平台上可以根据消费者的浏览痕迹、购买记录精准推送信息,实现了电商和消费者的双赢,但同时大数据的应用也带来一些问题,比如App违规过度收集用户信息问题等。再比如大数据杀熟的问题,电商平台在不断否认,但消费者的消费记录又很“实锤”,监管部门到底怎样对这个消费者反映强烈的问题监管到位,目前似乎各地还没有摸索出可借鉴的经验做法。

4、监管理念陈旧

与新技术、新业态、新模式的“新”相比,很多市场监管干部的监管理念还是“旧”的。新技术、新业态、新模式直接冲击了市场监管干部的过去几十年形成的惯性监管方式,传统的监管方式效能日渐低下,新的监管方式没有得到足够的重视,或者说很多都在探索中,旧的不管用,新的不想用、不会用。


从目前情况看,很多监管干部还有被动应对的“鸵鸟”心态,主动学习不够,参与办案更不够,很容易出现要么放任不管、要么一刀切封杀的走极端现象。

5、全面从严治党提出新要求

“动员千遍,不如问责一次”。随着从严治党的深入推进,对干部队伍从严管理、从严问责的力度持续加大,对改进干部工作作风,增强责任心,提高工作效率,成效明显。


但同时,很多地方市场监管部门仅依靠自己的监管干部已无法很好完成维护市场秩序的任务,面临被问责的风险。在这样形势下,有些地方开始探索,目光投向了社会力量,试着借助社会力量共同参与市场监管,发动更多社会力量去发现市场监管风险、去参与治理市场存在的问题。

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此外,党中央、国务院对市场监管部门提出了更多更新的要求,“双随机一公开”、“互联网+监管”、信用监管、智慧监管、协同监管、审慎监管等,市场监管部门都要落实好。人民群众日益增长的美好生活需要,对市场监管部门消费维权、食品药品监管、特种设备安全工作有了更高的期待,也成为市场监管部门不可回避的压力。


新媒体的发展让全社会对市场监管工作监督更全面、更快速、更尖锐,比如长春长生事件中,新媒体的监督发挥了重要作用,网名“兽爷”的《疫苗之王》一文在新媒体发表之后,一夜之间传遍全国,让该事件生动、立体地呈现在全国人民面前,很大程度上推动了对事件的深入调查。

以上这些,都是市场监管面临的新形势,它对传统的监管理念、监管方式带来的冲击是前所未有的。所谓传统监管理念和方式,其中一个重要特征就是“全能政府”包打天下,遇到所有问题天然地认为都该由行政力量来解决,但在新的形势下,这一支力量显然已经远远不够用了。

如何在现有人员数量前提下,完成党中央国务院交给的任务、不断满足人民群众对美好生活的期望,市场监管部门势必要借力打力,充分调动、借助社会各方面力量共同维护市场秩序。这也可以说是新形势的“倒逼”。“华山自古一条路”,除了发挥社会各方面力量推进社会共治,别无他途。

社会共治的现状及重点难点问题分析

1、政府部门重视不够

前些年,类似“社会共治”的提法还比较少见,但近些年来,政府逐渐认识到社会共治的重要性,并开始逐渐探索。在这个问题上,应当看到,在现阶段,政府的动员力量是任何力量所不能替代的,这是我国国情所决定的。目前社会共治还处于起步阶段,更需要政府的动员、推动,而政府动员力量的充分发挥,其基本前提便是政府的重视。


在当前情况下,市场监管领域社会共治的主要的推动力量是市场监管部门,从全国市场监管系统对社会共治整体重视程度上看,问责形势比较严峻的部门(比如食品药品监管部门)好于其他部门,人员紧张的部门好于人员充裕的部门,新业态监管部门好于传统业态监管部门,东部地区好于中西部地区,法律法规有明确规定的监管领域好于没有规定的领域。

因为重视不够,一些地方市场监管部门对社会共治更多停留在口头上,无论从内心认同还是外在压力来看,都没有深刻认识到社会共治的必要性,仍然存在传统监管理念方式的路径依赖,对社会共治宣传推广不够,提供条件不够,和社会各方面力量互相配合共同治理也不够。

事实上,政府部门越是发挥社会的力量,收到的反馈、投诉、举报就会越多,压力也越大,甚至大到政府部门一家根本解决不了这么多的投诉、举报,于是就倒逼政府部门进一步发挥社会力量去解决,这样就形成了良性循环,但这一领域的治理就会慢慢“疏通”。

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比如全国12315平台开启了“互联网+消费维权”的新模式,给市场监管部门带来了压力和挑战,但投诉举报的低成本、便利化、透明化也推动了消费维权领域的有效治理,给监管部门带来了监管效能,给人民群众带来了获得感。

2、对市场主体是第一责任人的认识存在误区

过去我们的政府是全能型政府,无所不包无所不揽,存在大量的审批和“保姆式”监管,出现这样的局面,关键是政府与市场的关系没有理顺,政府管理的模式没有随着形势的发展而发展,政府直接配置资源过多,对市场主体微观活动行政干预过多,政府职能的越位、错位、缺位问题并存,这样造成的一个后果就是,政府有无限的权力和随之带来的无限的责任。


十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,要“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”。

随着近些年简政放权力度的不断加大,特别是大量行政审批的取消,很多政府的权力已让渡给了市场,在这种情况下,政府的权力不断变得有限,随之而来的,政府的责任也应该变得有限,更多的责任应该转移到市场主体头上,市场主体就是第一责任人。

再回过头来看,即使在全能型政府背景下,市场主体在生产和经营中也不能说没有相应的责任。但在几十年全能政府的惯性思维下,很多政府部门存在错觉和错位。

3、行业协会未发挥出应有作用

行业协会是政府和市场主体之间的桥梁和纽带,是社会共治中不可忽视的力量。行业协会切实发挥自律功能,可以在行业成员中形成共识,从而自我约束、自我管理,提高整个行业的规范化水平,但目前行业协会商会作用的发挥并不理想。


首先,行业协会参与共治的能力不强。目前的行业协会大多依赖主管部门或大型企业生存,存在整合资源能力弱、人员配备不足、经费欠缺等问题,导致其在行业内号召力不够、话语权缺少。

其次,行业协会参与社会共治的服务意识不强。有些行业协会政会不分,事实上是政府权力的延伸,一定程度上扮演了“二政府”的角色;还有些行业协会热衷于收会费、搞评比,对行业内存在的问题不去挖掘也不尝试解决。

再次,政府部门对行业协会在社会共治中发挥作用支持不够。在行业协会设立考核时,政府部门强调“严进”,一旦通过准入门槛,无论在支持上还是监管上,政府部门基本处于放任状态。有些事项政府部门管不了也管不好,本应该交给协会行使,但政府部门“舍不得、放不下”,导致协会在职能上的缺陷。

另外,还有些行业协会本身在运行上也存在问题,因为政府监管不够,有些行业协会过度自治,缺乏自律意识,缺少社会责任,被一些大的企业所操控,维护行业内一小部分企业的利益,甚至形成价格垄断和行业垄断。比如上海黄金协会2013年对于黄金等饰品的测算方式和定价方式进行规定,形成了价格垄断,损害了消费者合法权益。

4、社会监督有待加强


在新技术特别是移动互联的加持下,人人有手机人人可监督,社会监督的力量可以说超越了历史上任何一个时期。事实上,近年来很多市场监管领域的社会热点事件都是由新媒体曝光,比如西安奔驰汽车事件。


对于社会监督,有些政府部门是“又爱又恨”,一方面乐于借助社会监督发掘大量的违法线索,另一方面又忌惮其对权力运行的监督,一些政府部门甚至因此严防死守社会监督,企图消灭舆情,甚至存在大事化小、小事化了的心态,客观上阻碍的社会监督作用的发挥。

此外,社会监督中还有一股重要的力量,即内部举报人(也称“吹哨人”)。在西安电缆事件、长春长生事件中,内部举报人发挥了至关重要的作用,没有这些人的举报,西安电缆事件最后的结果可能是地铁事故造成巨大的伤亡,长春长生事件可能导致成千上万人注射无效的疫苗。

目前很多地方市场监管部门发现了内部举报人的巨大价值,开始有意识的发掘内部举报人,有些地方市场监管部门还制定了专门的文件鼓励内部举报人,比如上海、吉林、深圳、大连、宁波等地,但总体来看,在制度设计上普遍还存在奖励制度不合理、对举报人的保护有漏洞等问题,比如有的举报奖励数额为几十元、几百元,但层层审批往往耗时几个月甚至一年,极大打消了举报人的积极性,所以尽管有一定数量的内部举报,但与期望值相去甚远。

5、对科技力量在社会共治中的巨大作用认识不足

大数据、人工智能、物联网等新技术新业态新模式给政府部门监管带来巨大冲击,很多政府部门眼花缭乱、应接不暇,导致了对很多新兴业态要么“鸵鸟”政策,不闻不问;要么视为洪水猛兽,严防死守,一竿子打死。正是基于此,这些年国务院反复强调对新业态要实行包容审慎监管,既不要不管又不要管死,很多政府部门也开始尝试使用科技的手段,但被动接受的多,主动拥抱的少。


事实上,科技的力量在社会共治中的作用已不可回避,对传统产业的监管尚可以一定程度上依靠人海战术进行,但对新业态新模式的监管,离开了新技术,无异于自欺欺人,科技的进步可以解决很多传统手段根本解决不了的问题,而且随着科技的进步,很多问题也只能依靠科技手段解决因此,在市场监管中,不是用不用、用多少现代科技的问题,而是怎么用、用到位的问题比如,共享单车、移动支付和网购,“新四大发明”中三个都是新业态,这些新业态已全面融入了人们的生活,带来极大方便的同时也带来了大量纠纷,与传统业态的产品竞争和价格竞争不同,新业态更多是在争夺用户资源上,过去的监管方式显然很难凑效。

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再比如大数据的运用,很多政府部门说得多做得少,特别是没有尝到大数据监管“甜头”的部门,更是没有运用的兴趣。在日新月异的科技发展大潮中,如果不去主动拥抱科技、运用科技,最后导致的可能就是监管部门对职责范围内的违法行为发现不了,或者发现了也处理不了,慢慢的这样的部门也就没有了存在价值。